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王天義:建議國家層面直接操作一些大型PPP項目

文章出處:   責(zé)任編輯:   發(fā)布時間:2017-03-27 10:42:25    點擊數(shù):-   【

2017年以來,環(huán)保領(lǐng)域空氣污染治理、水污染防治和土壤修復(fù)類領(lǐng)域的扶持政策密集出臺。在利好效應(yīng)帶動下,環(huán)保類PPP項目進(jìn)入加速釋放、加速落地的時期。那么,什么是正確的PPP?我們又如何正確地做PPP?在“2017(第十五屆)水業(yè)戰(zhàn)略論壇”上,清華大學(xué)PPP研究中心共同主任、聯(lián)合國歐洲經(jīng)濟(jì)委員會PPP專家委員會委員王天義給出了自己的思考。

 

01

PPP的三大要素

中國水業(yè)PPP模式運用的比較早,也用的比較好,但在有些行業(yè)就出現(xiàn)不少問題。到底什么是PPP?我們又如何正確地做PPP?我想用最簡單的文字來概述,那就是政企合作提供公共產(chǎn)品。從這句話當(dāng)中,可以解讀出PPP的三大要素:合作主體、合作內(nèi)容與合作關(guān)系。

合作主體:公共部門與私營部門

或者說,政府與企業(yè)(社會資本),只是在中國,地方政府直屬或控股平臺公司或國企,在本地PPP項目中既不可以代表政府方,也不可以作為獨立或控股社會資本方。

合作內(nèi)容:基礎(chǔ)設(shè)施/公共服務(wù)

基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)是什么關(guān)系?沒有設(shè)施就沒法提供服務(wù),要提供服務(wù)就要依賴設(shè)施。從國際社會來看,基礎(chǔ)設(shè)施可以分成經(jīng)濟(jì)類和社會類兩類。基礎(chǔ)設(shè)施的提供有三種方式,公立、私立和公私合立。公私合立,也就是PPP,又分三種模式:一是企業(yè)既提供設(shè)施又提供服務(wù),二是企業(yè)提供設(shè)施,政府提供服務(wù);三是政府提供設(shè)施,企業(yè)提供服務(wù)。

合作關(guān)系:伙伴關(guān)系

政企伙伴關(guān)系,說到底是一系列共同理念,如風(fēng)險分擔(dān)、利益分享、合理回報、物有所值、承受能力、契約精神等。

做好PPP需要博大情懷

如果把把PPP的價值認(rèn)知和理念認(rèn)同視為一種情懷,把項目具體操作視為一種格局的話,中國目前PPP的現(xiàn)狀,我總感覺似乎情懷小了一點,格局大了一點。

一方面大家在PPP的價值認(rèn)知、理念認(rèn)同方面遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠,相應(yīng)的宣傳、培訓(xùn)與解讀不到位,我們很多地方政府的主要決策者很少參加系統(tǒng)培訓(xùn),更多時候把PPP只作為一種融資工具,所以從這個角度來說,情懷確實小了一點。

另一方面,我們在PPP操作層面又整出太大格局,項目太多,項目太大,模式太復(fù)雜,還有不少假PPP,偽PPP,再加上越來越多的綜合類巨型PPP,相對于短短三年時間,格局的確大了一點。

要做好PPP,可能要有更博大的情懷和更精準(zhǔn)的格局。從情懷來說,PPP需要“七觀”:

持續(xù)觀。聯(lián)合國把PPP跟可持續(xù)發(fā)展聯(lián)系在一起,因為只有把PPP模式用好,才有可能實現(xiàn)人類可持續(xù)發(fā)展。聯(lián)合國歐洲經(jīng)濟(jì)委員會在做PPP標(biāo)準(zhǔn),圍繞17個可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)來制定27個PPP標(biāo)準(zhǔn)。

帶路觀。中國一帶一路戰(zhàn)略需要PPP的支撐,因為一帶一路沿線國家大量基礎(chǔ)設(shè)施需要投資,而基礎(chǔ)設(shè)施又非常適合采用PPP模式,所以中國不僅資金、技術(shù)要走出去,中國PPP模式和經(jīng)驗也要走出去。

融資觀。對此我們最好理解甚至是過度理解。

效率觀。國外很多國家的PPP項目規(guī)模不大,但非??粗匦?。新加坡政府只做了十三個PPP項目,而且新加坡政府從來不把PPP的融資功能看的很重,他們更看好企業(yè)在PPP項目運作中表現(xiàn)出的高效率。

公私觀。要發(fā)展市場經(jīng)濟(jì),我們需要重新確立正確、科學(xué)的公私觀。公私需要分明,公私也可以平等友好的合作。政企可能官商勾結(jié),政企也能合作共贏。

契約觀。契約精神缺失是我們的整體傷痛,用資金、效益、責(zé)任、公眾利益捆綁起來形成的PPP的合約,具有強(qiáng)制約束力,這有利于提升政企雙方乃至更多參與者的契約精神和法制意識。

治理觀。PPP有利于轉(zhuǎn)變政府職能,提升國家治理能力。

做好PPP需要精準(zhǔn)格局

這里我想談三個問題:第一、關(guān)于中央頂層設(shè)計;第二、關(guān)于國有企業(yè)參與;第三、關(guān)于金融機(jī)構(gòu)主導(dǎo)。

中央頂層設(shè)計:國家應(yīng)直接操作一些大型PPP項目

中央頂層設(shè)計,有兩種模式,一是由中央政府既制定政策法規(guī)又具體操作,英國、愛爾蘭、新加坡等國家都如此,二是中央只制定法律、政策、合同指導(dǎo)等,項目具體操作交由地方政府自行決定,世界很多國家都采用這種設(shè)計,包括日本、波蘭、中國等。當(dāng)然,這兩種模式各有利弊,不同的國家要針對具體國情采取最合適自己國家的模式。

對于中國PPP的發(fā)展,我有兩點建議:第一,中央建立一個集中的、權(quán)威性的PPP機(jī)構(gòu),通過制定法規(guī)、政策、規(guī)范文本等,用于指導(dǎo)全國的PPP實踐。第二,少量大型、新型、綜合性、跨地區(qū)的PPP項目交由中央的這個機(jī)構(gòu)直接操作,這樣既可以積累PPP操作的實戰(zhàn)經(jīng)驗,同時也有利于提升PPP相關(guān)政策法規(guī)的制定水平。

國有企業(yè)參與:誰能做得更好就由誰來做

在國有企業(yè)能不能擔(dān)當(dāng)社會資本參與PPP這個問題上,我持開放的態(tài)度。我認(rèn)為相對于PPP的成敗,社會資本的公私屬性是第二位的,誰能做的更好就由誰來做。因為PPP項目一般是公益性的基礎(chǔ)設(shè)施項目,一旦失敗,其后果非常嚴(yán)重。廣大的民營企業(yè)有更廣闊的市場,可以在更廣泛的、完全市場化的領(lǐng)域去創(chuàng)新創(chuàng)業(yè),競爭發(fā)展。

金融機(jī)構(gòu)主導(dǎo):合法但不合理

政府做PPP看重社會資本的三個能力:投資能力、建造能力和運營維護(hù)能力。如果能尋找到一個集三種能力于一身的社會資本,是最完美的。如果三種能力不足,那就退而求其次,那尋找同時具有兩種能力的社會資本,具有投資能力和建造能力,或具有投資能力和運營能力。同時具有投資能力和建造能力的企業(yè),主要是大型建筑企業(yè),但他們更比較適合做EPC而不是PPP。同時具有投資能力和運營能力的企業(yè),是比較適合做社會資本的,而且由他們外包建造業(yè)務(wù),也會從后續(xù)運營角度實施有效監(jiān)管。如果只有一種能力呢?三家可以組成聯(lián)合體。雖然銀行從法理上可以外包建造和運營,但從政府角度,不可控的風(fēng)險挺大,所以我說金融機(jī)構(gòu)獨攬PPP雖然合法但不合理更不易合格。

 

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